消费是居民购买行为，反映的是经济活跃程度和发展状况，促消费历来是我国宏观经济政策的重要目标。当前，内需不足特别是消费不振，成为我国经济运行中的突出问题。今年4月25日召开的中央政治局会议强调，“要加紧实施更加积极有为的宏观政策，用好用足更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，“创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等”。我们要在理论上深化认识、实践上把握方向、工作中抓住重点，充分发挥好宏观经济“政策工具箱”的多种职能作用，持续扩大就业、增加居民收入、不断降低消费成本，让老百姓“钱袋子鼓起来”，全面实现提振消费稳经济的目标。
宏观经济政策指国家或政府为了增进整个社会经济福利，改进国民经济的运行状况，有意识和有计划地运用一定的政策工具而制定的解决经济问题的指导原则和措施。提振消费，是宏观调控的重要发力点。近年来，我国宏观经济政策坚持消费与投资并重，更加重视提振消费，发挥消费的基础性作用。2024年中央经济工作会议强调，“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级”。面对复杂的国际国内形势，必须加大宏观经济调控力度，将促进消费、扩大内需置于更加优先的地位。
宏观经济政策有效统筹总供给和总需求的关系，实现促消费稳经济的目标。总供给与总需求的相互关系是宏观经济的基本问题。实现经济循环的畅通无阻，主要取决于供给和需求两端是否动力强劲、总体匹配，动态平衡、良性互动。这就需要供需两端同时发力、协调配合，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，实现国民经济良性循环。消费作为内需的重要组成部分，是拉动经济增长的基础性力量。近年来，我国消费市场规模持续增长，对经济增长的贡献率不断提高。今年《政府工作报告》将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为需要着重抓好的十个方面工作之首，强调多措并举提振老百姓消费。今年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《提振消费专项行动方案》，将“以增收减负提升消费能力，以高质量供给创造有效需求，以优化消费环境增强消费意愿”，作为针对性解决制约消费的突出矛盾问题的着力点。这充分表明政府正以更有力的宏观经济调控来促居民消费、补消费短板。“提升消费能力为主”是聚焦消除居民在教育、医疗、养老等领域的突出短板，围绕人民群众的急难愁盼问题，通过优化社会保障体系、完善公共产品和服务供给、健全收入分配机制等，从根本上减轻居民的刚性支出压力，目的是降低“预防性储蓄”，增加可支配收入，进而提高居民消费能力。相比增量消费政策的短期性，以消费能力提升为主的政策，能够持续增强居民消费意愿，形成促进内需可持续增长的有利条件和良好环境，为经济高质量发展提供稳定的内生动力。
积极有为的宏观经济政策稳定消费预期、提高消费水平，满足人民高品质生活的需求。高水平消费可以有效提升人民生活品质，更好满足人民对美好生活的向往和多元化的需求。积极的宏观经济政策对于激励企业加大研发投入、提升消费品质量、提高人民生活水平都有重要意义。2024年中央经济工作会议强调，要坚持守正创新、先立后破，系统集成、协同配合，充实完善政策工具箱，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。当前，各级政府出台政策鼓励消费、提倡高水平消费。在物质消费方面，努力促进更高品质的食品、服装、住房等产品的生产建设；在服务消费方面，努力促进教育、医疗、文化、旅游等服务加快向高水平迈进。例如，发展为患者提供更精准诊断和个性化治疗方案的高端医疗服务，丰富人们精神生活的优质文化旅游服务等。提高消费品供给水平离不开现代化基础设施体系、教育医疗等公共服务体系的高质量发展，离不开现代化产业体系的高质量发展。因此，要高度重视高质量、高效益投资的关键性作用，通过高质量生产投资活动的全面活跃，创造更多的就业机会，加快提高居民收入水平，进而全面促进人民生活品质持续提升。当前，居民消费仍然存在不少后顾之忧，特别是中低收入群体消费能力、消费欲望不高。因此，政策取向应加大政府公共产品和服务的建设投资力度，全面提升我国水网、路网、能源网、城市地下管网、保障性住房体系等基础设施的质量和保障水平，全面提升教育、医疗等公共服务的水平，使政府提供的公共产品、公共服务保障水平、覆盖水平大幅提高，普惠性、基础性、兜底性的产品服务供给保障能力显著增强。加快补齐人民群众在出行、住房、教育、医疗等方面的突出短板，推动新型城镇化步伐显著加快，推动共同富裕。
有效的宏观经济政策稳定消费者信心，释放长期消费潜力。消费不仅是经济发展的动力，更是经济发展的目的，积极有为的宏观经济政策是稳定消费者信心、促进消费、扩大内需的重要保障。我国长期而稳定的促消费政策将消费置于生产与分配的辩证统一中，注重通过深化改革实现高水平的供需动态平衡。我国的宏观经济政策着眼提升居民消费能力、优化供给结构、完善消费环境等。这些举措既回应了当前经济发展阶段对提振消费的现实需要，也体现了以人民为中心的发展思想和价值追求。我国的促消费相关经济政策不仅强调增加居民的收入，还注重通过完善公共服务体系减少居民生活后顾之忧，进而提升居民消费能力和消费意愿。党的十八大以来，党中央、国务院注重以高质量发展的持续较快推进为居民就业和收入增长创造条件，以产品和服务质量的持续提高来满足广大人民群众日益增长的消费需要。宏观经济政策应坚持问题导向和系统观念，聚焦社会再生产的全过程，以系统化思维综合施策提振消费。今年上半年，我国加紧实施更加积极有为的宏观经济政策，密集推出一揽子政策举措，有力促进了需求扩大、消费增长、预期改善、活力释放。“三驾马车”（最终消费支出、资本形成总额、货物和服务净出口）中，最终消费支出对经济增长贡献率52%，资本形成总额贡献率16.8%，货物和服务净出口贡献率31.2%。其中，二季度最终消费支出对经济增长贡献率52.3%，较一季度略有提升。从这几个数据可以看到，消费已成为促进GDP（国内生产总值）增长的主动力，正是由于我国宏观政策落地显效等因素，国内市场释放了大量消费潜力，进一步推动我国经济回升向好。
二、用好用足更加积极的财政政策，带动经济回升向好
财政作为国家治理的基础和重要支柱，是宏观经济政策的重要工具，对促消费稳经济、推进经济社会健康发展发挥着重要作用。2024年中央经济工作会议提出“实施更加积极的财政政策”。今年4月25日召开的中央政治局会议进一步强调，要“加紧实施更加积极有为的宏观政策，用好用足更加积极的财政政策”。与积极的财政政策相比，“更加积极的财政政策”在政策力度、节奏和主动性等方面明显加大加强。在当前国内消费不旺、需求不足的情况下，更加积极的财政政策将进一步牵引带动经济回升向好，形成经济发展和财政增长的良性循环。
财政政策应以提高居民收入为切入点，刺激消费潜力释放。为了促消费，财政应适当提高退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金以及城乡居民医保财政补助标准，切实推动中低收入群体增收减负，改善居民消费预期。就业能保证稳定的工资收入，财政政策应向高质量充分就业倾斜，这是促消费的基础；通过优化基本公共服务，减少居民的养老医疗等支出，相应增加居民人均可支配收入；加大消费品以旧换新支持力度，减少居民支出和物流成本，提高消费倾向扩大消费面；支持消费场景丰富扩大，提升服务消费品质，让新型消费更好落地。财政政策应积极扩大有效投资，以政府投资有效带动更多社会投资。着力支持科技创新，在支持基础研究的同时，支持企业加强自主创新，深入实施专精特新中小企业奖补政策，让科技成果得到更好应用。财政政策在支持保障和改善民生、城乡融合发展、生态文明建设、高水平对外开放等工作方面都要有所作为。今年以来，我国财政支持力度明显加大，地方新增专项债发行提速，一季度累计发行量近1万亿元，有效拉动了投资增长，提振了消费信心。5月7日，央行宣布设立5000亿元“服务消费与养老再贷款”，激励引导金融机构加大对住宿餐饮、文体娱乐、教育等服务消费重点领域和养老产业的金融支持力度。此项政策从消费供给端发力，能够更好满足群众消费升级的需求。指导金融机构加强消费金融服务，强化对重点服务消费领域的高质量供给，加大消费基础设施建设和商贸流通体系建设金融支持力度。财政政策应向有消费效应的领域倾斜。针对上半年经济走势，未来更加积极的财政政策要进一步加力提效，更多向公共产品、公共服务投资倾斜。鉴于公共产品、公共服务投资对项目经济效益不敏感的特点，显著提高基础设施投资增速，进而有效有力增加企业订单，带动企业生产和投资，带动就业和增加居民收入，起到促进消费的作用。要推动公共产品、公共服务全面提质升级，加强保障水平，扩大覆盖范围。同时，加大对农村老年人口、低保人员等重点人群保障力度。
提高财政赤字率，为促消费稳经济提供必要的资金支持。财政赤字率是反映财政政策力度和财政风险水平的重要指标，我国财政赤字率相比西方发达国家仍然较低，一直坚持合理、审慎的原则确定赤字率水平。赤字率的选择关键要看其对于财政运行的必要性和可行性，要根据党和国家事业发展全局来判断。通过安排合适的赤字率，给予政府更加可行的资金空间，以优化财政支出结构，确保财政正常运行，充分发挥财政政策的延展性与灵活性。2025年，我国财政赤字率按4%左右安排，比2024年提高1个百分点，赤字规模达到5.66万亿元，比2024年增加1.6万亿元。总体来看，我国赤字率仍在安全范围内，还有较大提升空间。
扩大政府债务规模，为促消费、稳增长、调结构提供更多支持。我国的债务率还有提升空间。要根据实际需要，在财政可持续性得到有效保证的前提下，用好这一有利条件，扩大债务规模，提高财政保障能力。我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益。这些有效资产和优质资产能够为高质量发展提供有力保障。2025年中央财政拟发行超长期特别国债1.3万亿元，其中8000亿元用于更大力度支持“两重”项目、5000亿元用于加力实施“两新”政策。全国一般公共预算支出29.7万亿元，比2024年增长4.4%。政府债务应以公共服务和广义基础设施建设为消费和投资着力点，在培育壮大新型消费、稳定和扩大传统消费的基础上，着力推动消费和投资相互促进。例如，通过增加公共服务保障性住房和广义基础设施建设方面的投资，解决好住房、养老、育儿、医疗等制约消费需求的主要因素，形成消费和投资相互促进的良性循环。债务投向要聚焦健全社会保障制度，扩大社保覆盖面，逐步提升保障水平，增强居民的消费意愿和能力。针对当前经济形势变化，应在显著扩大超长期特别国债发行等方面预做准备。依托“十五五”规划和中长期展望，编制并多储备重大项目，为应对可能的需求收缩做好充分准备。
适度减税降费，增强企业活力和竞争力。作为积极财政政策的主要工具之一，减税降费在近些年稳增长中发挥了重要作用。减税降费是减轻企业负担、激发市场活力的现实需要，是宏观经济政策支持稳增长、保就业、调结构、促消费关键性举措。实践证明，减税降费是受益面最大的惠企政策。减税降费突出支持制造业升级，支持量大面广、吸纳就业多的中小微企业及个体工商户，实现了宏观政策和微观主体紧密联接。在改革完善增值税制度、实施研发费用加计扣除等制度性减税的同时，还应实行阶段性减免社保费等措施，既帮助经营主体减负，又促进企业创新和产业升级。引导金融机构、部分自然垄断行业向经营主体合理让利，建立财政资金直达机制，支持地方落实减税降费政策，实现良性循环。近年来，我国分批延续、优化和完善了70余项税费优惠政策。今年前5个月，现行支持科技创新和制造业发展的主要政策减税降费及退税达6361亿元。其中，高新技术企业减按15％税率（一般企业税率为25%）征收企业所得税等，支持培育发展高新技术企业和新兴产业的政策减税1407亿元；先进制造业企业增值税加计抵减等，支持制造业高质量发展的政策减税降费及退税4158亿元。今后，还应进一步落实好结构性减税降费政策，提高政策精准性和针对性，重点支持科技创新和制造业发展，着力推动政策红利精准快速直达经营主体。
适度宽松的货币政策要综合施策，以达到更大力度提振消费的综合效果，提升消费对经济增长的拉动力度。2024年中央经济工作会议提出，要“实施适度宽松的货币政策”。货币政策取向由“稳健”首次调整为“宽松”，释放了进一步加大宏观政策逆周期调节力度的积极信号。实施好适度宽松的货币政策，要持续提升消费金融政策质效，加大消费重点领域需求和消费品以旧换新金融支持力度，综合运用多种货币政策工具保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长协调一致。
用好利率形成、调控和传导机制，提升货币政策的传导效果。适时有效降低存、贷款利率，能有效促进消费、助力经济保持回升向好态势，支持经济高质量发展。社会融资成本下降有助于减轻企业和居民利息负担、激发企业投资意愿、增强居民购买力以及提振经济增长动能。央行通过调整政策利率，影响货币市场利率和债券市场利率，并影响存贷款利率，进而促进消费和投资，增加社会总需求。2024年，中国人民银行先后4次实施了比较重大的货币政策调整，保持流动性合理充裕，促进社会融资规模和货币信贷合理增长，引导贷款利率持续下行。去年，两次降低法定存款准备金率共1个百分点，两次下调央行政策利率共0.3个百分点，力度都是近年来最大的。利率的降低推动社会综合融资成本稳中有降，今年3月，企业贷款加权平均利率约3.3%，同比下降约0.5个百分点，持续处于历史低位。在普惠金融方面，将支农支小再贷款利率从2%降到了1.75%。进一步提升金融支持实体经济的质效。通过强化执行利率政策，畅通利率传导机制，提高资金使用效率。今后，应进一步建立和完善利率联动调整机制，给市场传递更加清晰的利率调控目标信号，更好地发挥利率自律机制作用，维护市场竞争秩序，畅通利率传导渠道。
增加货币信贷投放、保持流动性充裕，加大对重点领域支持力度。从金融支持消费经验来看，需要通过构建与消费需求相匹配的金融产品和服务体系，扩大消费领域高质量金融供给，最终形成消费与金融相互赋能、深度融合、良性循环的发展格局，持续释放消费市场增长动能。今年以来，中国人民银行加大宏观调控力度，强化逆周期调节，综合运用多种货币政策工具，强化各项政策协同发力，督促银行持续优化信贷结构，推动经济持续回升向好。从货币总量看，中国人民银行精准投放流动性，保持货币信贷合理增长。央行数据显示：6月末，广义货币M2余额330万亿元，同比增长8.3%；社会融资规模存量为430万亿元，同比增长8.9%；人民币贷款余额265万亿元，同比增长7%。2024年，货币政策持续加大对重点领域支持力度，在普惠金融方面，将支农支小再贷款额度增加了1000亿元，组织实施金融支持乡村全面振兴五大专项行动；在养老金融和数字金融方面也持续发力，不断加强制度和市场建设。2024年，中国人民银行设立5000亿元科技创新和技术改造再贷款，有效引导金融机构加大对科技创新型中小企业首贷户，加大对重点领域技术改造和设备更新项目的金融支持力度。推出了3000亿元保障性住房再贷款，取消房贷利率政策下限，推动再度降低存量房贷利率，每年减少借款人房贷利息支出约1500亿元。货币政策从供需两端同步发力，支持房地产市场平稳健康发展。针对当前显著加强政府公共产品、公共服务投资力度的需要，中长期信贷资金要在支持地方政府化债方面发挥更大作用，保障地方政府在加大公共产品、公共服务项目投资建设方面有钱可用。
（作者：国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）
